Circ. n. 8/2019

Facendo seguito alle Circolari del Servizio legislativo nn. 4 e 5 del 2018, si svolgono di seguito alcuni approfondimenti e aggiornamenti in tema di

Confcooperative e l’Alleanza delle Cooperative Italiane, sin dalla fine del 2017, hanno fortemente criticato la formulazione ambigua ed atecnica della disposizione, che consegna le imprese e le associazioni ad una situazione di incertezza, determinando prima il rinvio dell’adempimento al 2019, poi la richiesta di un parere al Consiglio di Stato. Al momento, non tutti i problemi sono risolti, tant’è che si è cercato di affrontarli sia in sede legislativa (con la proposizione di emendamenti correttivi e di interpretazione autentica), sia con la sollecitazione di un intervento di prassi del Ministero dello Sviluppo economico al fine di chiarire i vari profili dubbi riguardanti in particolare l’adempimento a carico delle imprese.

Sinora si è solo registrato l’intervento del Ministero del Lavoro – Direzione generale per il Terzo settore, Circolare 11 gennaio 2019, n. 2 (all. 1) riguardante i profili di applicazione dell’istituto da parte delle associazioni e degli enti del terzo settore (diverse dalle imprese sociali e dalle cooperative sociali) e quello più generale del Consiglio di Stato 1 giugno 2018, n. 1449 (all. 2).

I dubbi e le difficoltà applicative permangono. Le seguenti indicazioni scontano pertanto ancora un alto grado di incertezza sull’applicazione della norma che si auspica venga quanto prima rimosso da un intervento chiarificatore del legislatore o della prassi amministrativa.

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1. Profili generali

    

   Gli obblighi di trasparenza in parola – per il cui esame si rinvia alla citata Circolare del Servizio legislativo n. 4/2018 – sono stati introdotti dall’articolo 1, commi 125 e ss., della legge 4 agosto 2017, n. 124[1] e concernono “contributi, sovvenzioni e vantaggi economici di ogni genere” riconosciuti alle associazioni e alle imprese da pubbliche amministrazioni e da altri soggetti pubblici.

   Più precisamente, la disposizione citata profila tre distinti obblighi di trasparenza:

1. un obbligo posto in capo ad associazioni e Onlus di pubblicazione su siti o portali internet entro il 28 febbraio di ogni anno delle “informazioni relative a sovvenzioni, contributi, incarichi retribuiti e comunque a vantaggi economici di qualunque genere ricevuti dalle (…) pubbliche amministrazioni” o con altri soggetti pubblici “nell’anno precedente”;

2. un obbligo posto in capo alle sole cooperative sociali che svolgono attività a favore degli stranieri di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, di pubblicazione trimestrale “nei propri siti internet o portali digitali dell’elenco dei soggetti a cui sono versate somme per lo svolgimento di servizi finalizzati ad attività di integrazione, assistenza e protezione sociale”;

3. un obbligo posto in capo alle imprese di pubblicazione nella nota integrativa al bilancio degli importi ricevuti a titolo di “sovvenzioni, contributi, incarichi retribuiti e comunque vantaggi economici di qualunque genere dalle pubbliche amministrazioni” o da altri soggetti pubblici[2].

    

   Esclusivamente a presidio di questo ultimo obbligo (iii) a carico delle imprese (e non dei due precedenti) la legge prevede la sanzione della “restituzione delle somme ai soggetti eroganti entro tre mesi” (l’applicazione della sanzione al solo caso di inadempimento dell’obbligo di pubblicazione in nota integrativa è confermato da Consiglio di Stato 1 giugno 2018, n. 1449 (all. 2).

   Si tenga poi presente che, al fine di evitare l’accumulo di informazioni non rilevanti, i suddetti obblighi di pubblicazione non sussistono “ove l’importo delle sovvenzioni, dei contributi, degli incarichi retribuiti e comunque dei vantaggi economici di qualunque genere ricevuti dal soggetto beneficiario sia inferiore a 10.000 euro nel periodo considerato”. Si ritiene che detto limite si riferisca al totale dei vantaggi pubblici ricevuti e non alla singola erogazione. L’obbligo di informazione scatta, quindi, allorquando il totale dei vantaggi economici ricevuti sia pari o superiore a 10.000,00 euro, con la conseguenza che andranno pubblicati gli elementi informativi relativi a tutte le voci che, nel periodo di riferimento, hanno concorso al raggiungimento o al superamento di tale limite, quantunque il valore della singola erogazione sia inferiore a 10.000,00 euro (così Ministero del Lavoro – Direzione generale per il Terzo settore, Circolare 11 gennaio 2019, n. 2, all. 1).

   Infine, la norma nulla dispone in tema di autorità competenti e controlli sull’attuazione. Ciò vuol dire – così ha chiarito il Consiglio di Stato – che il controllo spetterà alle singole Amministrazioni con le quali le associazioni e le imprese intrattengono il rapporto riguardante l’erogazione.

    

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1. L’ambito applicativo: l’oggetto dell’obbligo di comunicazione

    

   Il primo problema interpretativo riguarda l’oggetto della pubblicazione, vale a dire la tipologia degli importi da indicare: sovvenzioni, contributi, incarichi retribuiti e comunque a vantaggi economici di qualunque genere ricevuti nell’anno precedente dalle pubbliche amministrazioni e dai soggetti equiparati.

   La lettera della norma ha una portata ampia. Al momento l’unica indicazione di prassi fornita dalle Amministrazioni è quale resa da Ministero del Lavoro – Direzione generale per il Terzo settore, Circolare 11 gennaio 2019, n. 2 (all. 1), nella quale si sostiene la tesi estensiva che costituiscono oggetto di pubblicazione – non solo i contributi, le sovvenzioni, i sostegni a vario titolo ricevuti dalle PA e dagli enti assimilati, che non traggono titolo da rapporti economici a carattere sinallagmatico, ma anche – le somme erogate dalla PA che hanno la natura di un corrispettivo, cioè di una controprestazione che costituisce il compenso per il servizio effettuato o per il bene ceduto (come avviene nei rapporti contrattuali). Sempre a detta del Ministero del Lavoro, l’attribuzione del vantaggio da parte della PA può avere ad oggetto non soltanto risorse finanziarie, ma anche risorse strumentali (come nel caso di un rapporto di comodato di un bene mobile o immobile; in tal caso, ai fini della prescritta indicazione della quantificazione del vantaggio economico assegnato, si dovrà fare riferimento al valore dichiarato dalla pubblica amministrazione che ha attribuito il bene in questione).

   Essendo questa l’unica indicazione di prassi esistente è doveroso adeguarvisi, fornendo informazione specifica anche riguardante i corrispettivi dei contratti stipulati con le pubbliche amministrazioni. Nondimeno, Confcooperative e l’Alleanza delle Cooperative italiane hanno espresso più di qualche perplessità su tale interpretazione, sollecitando un diverso avviso di prassi o una correzione legislativa urgente[3].

    

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2. Criterio di cassa

    

   Per quanto attiene all’arco temporale di riferimento e ai criteri di contabilizzazione da seguire, soccorre anche in questo caso l’orientamento del Ministero del Lavoro secondo il quale l’impiego da parte del legislatore del concetto di vantaggio economico “ricevuto” dalle pubbliche amministrazioni comporta la necessità conseguenziale di utilizzare il criterio contabile di cassa: sicché andranno pubblicate le somme effettivamente incassate nell’anno solare precedente, dal 1° gennaio al 31 dicembre, indipendentemente dall’anno di competenza cui le medesime somme si riferiscono (così Ministero del Lavoro – Direzione generale per il Terzo settore, Circolare 11 gennaio 2019, n. 2, all. 1).

    

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3. Profili riguardanti le sole cooperative speciali.

    

   Un primo tema riguardante la collocazione delle cooperative sociali nell’ambito dell’istituto in esame riguarda il fatto che, in ipotesi, le cooperative sociali rientrano:

• sia tra i soggetti cui si applica l’obbligo di pubblicazione sui siti internet entro il 28 febbraio, essendo ONLUS di diritto ai sensi dell’articolo 10, c. 6, D. L. vo 460/1997;

• sia tra le imprese che sono invece obbligate alla pubblicazione in nota integrativa, essendo sotto il profilo civilistico società, come tali tenute, ai sensi dell’art. 2200 cc., ad iscriversi al registro delle imprese.

  Sorge quindi il dubbio se le cooperative sociali debbano ottemperare ad entrambi gli obblighi ovvero se debbono sottostare ad uno solo di essi (ed in tal caso a quale dei due).

  Ebbene, al momento, il dubbio è stato risolto da Ministero del Lavoro – Direzione generale per il Terzo settore, Circolare 11 gennaio 2019, n. 2 (all. 1), ove si sostiene chiaramente che “la prevalenza del profilo sostanziale legato alla configurazione civilistica della cooperativa sociale (…) porta a ritenere applicabile a quest’ultima la disciplina prevista per le imprese”.

  Le cooperative sociali, pertanto, saranno tenute ad adempiere agli obblighi previsti dalla normativa in esame in sede di nota integrativa del bilancio di esercizio, con conseguente sottoposizione, in caso di inadempimento, alla sanzione restitutoria contemplata nel terzo periodo del comma 125. Non saranno al contrario assoggettate all’adempimento di pubblicazione entro il 28 febbraio sui siti internet previsto per le associazioni e le altre Onlus.

   

  Sotto altro profilo, invece, riguarda esclusivamente le cooperative sociali, e non altri soggetti, lo specifico obbligo di trasparenza introdotto dall’articolo 12-ter del D.L. n.113/2018, convertito dalla legge n. 132/2018, ove si prevede che “le cooperative sociali sono altresì tenute, qualora svolgano attività a favore degli stranieri di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, a pubblicare trimestralmente nei propri siti internet o portali digitali l’elenco dei soggetti a cui sono versate somme per lo svolgimento di servizi finalizzati ad attività di integrazione, assistenza e protezione sociale”.

  Sull’interpretazione della disposizione citata – oltremodo incerta, anche alla luce della recentissima modifica operata dall’art. 3-quater, c. 2, decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12[4] – si rinvia ad una prossima Circolare di Confcooperative – Federsolidarietà.

   

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1. Profili riguardanti le associazioni (in particolare le Unioni territoriali di Confcooperative)

    

   Le associazioni – tutte, non solo le Onlus – devono pubblicare le informazioni relative alle erogazioni in esame, entro il 28 febbraio di ogni anno, nei propri siti o portali digitali.

   Come è già stato ricordato nelle precedenti comunicazioni, essendo destinato a tutte le associazioni e a tutte le Onlus, senza distinzioni di sorta, all’obbligo in parola sono assoggettate anche le associazioni nazionali e territoriali di rappresentanza, quali Confcooperative e le sue Unioni territoriali di Confcooperative (le quali, pur non essendo Onlus, sono “associazioni”).

   Il Ministero del Lavoro prescrive che le informazioni da pubblicare, entro il 28 febbraio, dovranno avere ad oggetto i seguenti elementi: denominazione e codice fiscale del soggetto ricevente; denominazione del soggetto erogante; somma incassata (per ogni singolo rapporto giuridico sottostante); data di incasso; causale.

   Tali elementi informativi devono essere pubblicati sui siti internet o sui portali digitali degli enti percipienti: in mancanza del sito internet, il riferimento ai portali digitali rende possibile l’adempimento degli obblighi di pubblicità e di trasparenza anche attraverso la pubblicazione dei dati in questione sulla pagina Facebook dell’ente medesimo. Ove l’ente non disponga di alcun portale digitale, la pubblicazione in parola potrà avvenire anche sul sito internet della rete associativa alla quale l’ente aderisce.

    

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   Le indicazioni fornite sono rese in un contesto di alta incertezza interpretativa e applicativa: sarà pertanto nostra cura informarvi tempestivamente di ogni novità che dovesse nel frattempo sopraggiungere.