È stato pubblicato (GU n.79 del 25-3-2020), il DECRETO-LEGGE 25 MARZO 2020, N. 19 (all. 1) che contiene disposizioni generali in tema di
EMERGENZA EPIDEMIOLOGICA DA COVID-2019
(D.L. 25/3/2020, n. 19)
Il decreto in questione – entrato in vigore quest’oggi – abroga e sostituisce il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, ad eccezione degli articoli 3, comma 6-bis, e 4) [commentato nella Circolare del Presidente, Prot. n. 479/TDV del 24 febbraio 2020] che era stato emanato all’indomani dell’aggravamento della situazione di emergenza ed ha costituito sinora la cornice giuridica e di legittimità di tutti i provvedimenti di contenimento del contagio adottati dalla Presidenza del Consiglio e da altre autorità.
Il nuovo decreto legge 19/2020 – il cui disegno di legge di conversione verrà presentato in Parlamento – rappresenterà dunque la base giuridica di legittimità di tutte le misure di contenimento adottate a livello statuale e locale[1], nonché dei criteri di coordinamento con i poteri regionali, oltre che fondamento di un sistema sanzionatorio si auspica più certo e adeguato al disvalore delle trasgressioni.
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Il decreto anzitutto delinea un quadro più puntuale di misure di contenimento e restrittive della libertà delle persone, prefigurandone i presupposti, il procedimento, i controlli e le sanzioni, l’oggetto.
[PRESUPPOSTI] Anzitutto le misure (che potranno riguardare specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sull’intero del territorio nazionale) potranno essere adottate:
(i) esclusivamente a condizione della loro pertinenza e funzionalità al contenimento dei rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19;
(ii) per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020[2];
(iii) secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio o sull’intero territorio nazionale[3];
(iv) dovranno essere quelle indicate dal medesimo decreto (con le forme e i limiti in esso previsti).
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[PROCEDIMENTO] Quanto ai profili formali e procedimentali, le misure saranno adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute[4]. I decreti potranno anche essere adottati su proposta dei presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero del Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale[5].
Nelle more dell’adozione dei d.P.C.M., in casi di estrema necessità e urgenza (i) per situazioni sopravvenute (ii) e con efficacia limitata (iii), le misure potranno essere adottate dal Ministro della salute ai sensi dell’articolo 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833[6].
Tutti i provvedimenti saranno pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e comunicati alle Camere entro il giorno successivo alla loro pubblicazione[7].
Il decreto contiene anche una serie di norme di salvaguardia riguardanti i provvedimenti già adottati. Segnatamente:
- sono fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, ovvero ai sensi del citato articolo 32, L. 833/1978;
- continuano ad applicarsi nei termini originariamente previsti le misure adottate con i dd.P.C.M. 8 marzo 2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020 (beninteso, “per come ancora vigenti”);
- le misure “ulteriori” ancora vigenti al 26 marzo 2020, continuano ad applicarsi nel limite di ulteriori dieci giorni.
Nelle more dell’adozione dei dd.P.C.M., le regioni potranno introdurre misure ulteriormente restrittive, purché con efficacia limitata (i); in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso (ii); e – beninteso – esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza (iii) e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale (iv).
Da parte loro, i Sindaci non potranno adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza se queste sono o in contrasto con le misure statali (i) o eccedenti i limiti di oggetto (ii) (specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; ambito delle attività di loro competenza; senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale).
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[SANZIONI E CONTROLLI] Viene anche introdotto un più efficace sistema sanzionatorio. Precisamente:
- salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000[8] (se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l’utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo);
- in casi determinati di chiusura o sospensione di attività o esercizi[9], si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni[10];
- in caso di reiterata violazione della medesima disposizione la sanzione amministrativa è raddoppiata e quella accessoria è applicata nella misura massima;
- salvo che il fatto costituisca violazione dell’articolo 452 del codice penale[11] o comunque più grave reato, la violazione del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus, è punita con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l’ammenda da euro 500 ad euro 5.000 (se il fatto è commesso da persona che esercita una professione o un’arte sanitaria la pena è aumentata)[12].
Le violazioni saranno accertate ai sensi della legge generale sulle sanzioni amministrative (legge di cd depenalizzazione di cui al 24 novembre 1981, n. 689). Ma si applicherà l’istituto del pagamento in misura ridotta previsto nel codice della strada[13].
Le sanzioni saranno irrogate dal Prefetto[14] (fatte salve le sanzioni per le violazioni delle disposizioni di carattere regionale o infraregionale dalle autorità che le hanno disposte)[15].
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[OGGETTO] Le misure che potranno essere adottate (anche congiuntamente) sono le seguenti:
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limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni
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chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici
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limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonché rispetto al territorio nazionale
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applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate al di fuori del territorio italiano
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divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus
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limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti in luoghi pubblici o aperti al pubblico
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limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso
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sospensione delle cerimonie civili e religiose, limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto
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chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione
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sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza
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limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all’interno degli stessi luoghi
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limitazione o sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all’aperto o in luoghi aperti al pubblico
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possibilità di disporre o di affidare alle competenti autorità statali e regionali la limitazione, la riduzione, la sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonché di trasporto pubblico locale
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sospensione dei servizi educativi per l’infanzia di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e delle attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonché delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, nonché i corsi professionali e le attività formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e locali e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative o prove di esame, ferma la possibilità del loro svolgimento di attività in modalità a distanza
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sospensione dei viaggi d’istruzione, delle iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all’estero
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limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura di cui all’articolo 101 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dell’efficacia delle disposizioni regolamentari sull’accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi
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limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attività indifferibili e l’erogazione dei servizi essenziali prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile
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limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive finalizzate all’assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati, con possibilità di esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati è effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero con modalità a distanza, fatte salve l’adozione degli atti di avvio di dette procedure entro i termini fissati dalla legge, la conclusione delle procedure per le quali risulti già ultimata la valutazione dei candidati e la possibilità di svolgimento dei procedimenti per il conferimento di specifici incarichi limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio
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limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti
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limitazione o sospensione di altre attività d’impresa o professionali, anche ove comportanti l’esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale
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limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità
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specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e accettazione e dei pronto soccorso (DEA/PS)
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limitazione dell’accesso di parenti e visitatori a strutture di ospitalità e lungo degenza, residenze sanitarie assistite (RSA), hospice, strutture riabilitative e strutture residenziali per anziani, autosufficienti e non, nonché agli istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni
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obblighi di comunicazione al servizio sanitario nazionale nei confronti di coloro che sono transitati e hanno sostato in zone a rischio epidemiologico come identificate dall’Organizzazione mondiale della sanità o dal Ministro della salute
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adozione di misure di informazione e di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico
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predisposizione di modalità di lavoro agile, anche in deroga alla disciplina vigente
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previsione che le attività consentite si svolgano previa assunzione da parte del titolare o del gestore di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio
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per i servizi di pubblica necessità, laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti di protezione individuale
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eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle attività economiche di cui al presente comma, con verifica caso per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate
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imposizione dello svolgimento delle attività non oggetto di sospensione in conseguenza dell’applicazione delle misure indicate, ove ciò sia assolutamente necessario per assicurarne l’effettività e la pubblica utilità, con provvedimento del prefetto assunto dopo avere sentito, senza formalità, le parti sociali interessate
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Si allega un elenco cronologico di tutti i principali provvedimenti sinora varati per il contrasto all’emergenza epidemiologica (all. 2).
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Il Servizio legislativo (servlegale@confcooperative.it) resta a disposizione per ulteriori chiarimenti.
Cordiali saluti.
[1] Con l’occasione è abrogato l’art. 35, D.L. 9/2020, che stabiliva: “a seguito dell’adozione delle misure statali di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 non possono essere adottate e, ove adottate sono inefficaci, le ordinanze sindacali contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza predetta in contrasto con le misure statali”.
[2] Termine dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020. Le misure potranno essere rimodulate quanto all’applicazione “in aumento ovvero in diminuzione” secondo l’andamento epidemiologico del predetto virus.
[3] Per i profili tecnico-scientifici e le valutazioni di adeguatezza e proporzionalità, i provvedimenti saranno adottati sentito, di norma, il Comitato tecnico scientifico istituito a suo tempo dal Capo del dipartimento della Protezione civile (Ordinanza del Capo del dipartimento della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630).
[4] Sentiti il Ministro dell’interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia, nonché i presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale.
[5] In questo caso sentiti il Ministro della salute, il Ministro dell’interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia.
[6] Art. 32 (Funzioni di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria)
“Il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni.
La legge regionale stabilisce norme per l’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria, ivi comprese quelle già esercitate dagli uffici del medico provinciale e del veterinario provinciale e dagli ufficiali sanitari e veterinari comunali o consortili, e disciplina il trasferimento dei beni e del personale relativi.
Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale e dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale.
Sono altresì fatti salvi i poteri degli organi dello Stato preposti in base alle leggi vigenti alla tutela dell’ordine pubblico”.
[7] Il Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato riferirà ogni quindici giorni alle Camere sulle misure adottate ai sensi del presente decreto.
[8] Non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità. Il decreto prevede tuttavia che le nuove disposizioni che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente al 26 marzo 2020 (data di entrata in vigore del decreto). Ma in tali casi le sanzioni amministrative saranno applicate nella misura minima ridotta alla metà. Quindi, tutte le violazioni anteriori al 26 marzo, punibili con sanzione penale, sono sanzionabili in via amministrativa con una sanzione pecuniaria pari a 200 euro.
[9] Precisamente: chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione; limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la chiusura temporanea di palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati; sospensione dei servizi educativi per l’infanzia di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e delle attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonché delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, nonché i corsi professionali e le attività formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e locali e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative o prove di esame; limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il
rischio di contagio; limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti; limitazione o sospensione di altre attività d’impresa o professionali, anche ove comportanti l’esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di
sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale; limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità.
[10] In tali casi, all’atto dell’accertamento delle violazioni, ove necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione, l’autorità procedente potrà disporre la chiusura provvisoria dell’attività o dell’esercizio per una durata non superiore a 5 giorni. Il periodo di chiusura provvisoria è scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente irrogata, in sede di sua esecuzione.
[11] L’articolo 452, c.p. ([Delitti colposi contro la salute pubblica]. Chiunque commette, per colpa, alcuno dei fatti preveduti dagli articoli 438 e 439 è punito: […]; 2. con la reclusione da uno a cinque anni, nei casi per i quali esse stabiliscono l’ergastolo […]. Quando sia commesso per colpa alcuno dei fatti preveduti dagli articoli 440, 441, 442, 443, 444 e 445 si applicano le pene ivi rispettivamente stabilite ridotte da un terzo a un sesto”) punisce coloro che, con colpa, cagionano un’epidemia mediante la diffusione di germi patogeni (art. 438, c.p.).
[12] Così la nuova versione dell’art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, Testo unico delle leggi sanitarie.
[13] V. commi 1, 2 e 2.1 dell’articolo 202 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285. Il trasgressore sarà ammesso a pagare, entro sessanta giorni dalla contestazione o dalla notificazione, una somma pari al minimo. Tale somma è ridotta del 30 per cento se il pagamento è effettuato entro cinque giorni dalla contestazione o dalla notificazione. All’uopo, nel verbale contestato o notificato devono essere indicate le modalità di pagamento, con il richiamo delle norme sui versamenti in conto corrente postale, o, eventualmente, su quelli in conto corrente bancario ovvero mediante strumenti di pagamento elettronico. Si sarà ammessi ad effettuare immediatamente, nelle mani dell’agente accertatore, il pagamento mediante strumenti di pagamento elettronico, nella misura ridotta.
[14] Il Prefetto, informando preventivamente il Ministro dell’interno, assicura l’esecuzione delle misure avvalendosi delle Forze di polizia e, ove occorra, delle Forze armate, sentiti i competenti comandi territoriali. Al personale delle Forze armate impiegato, previo provvedimento del Prefetto competente, per assicurare l’esecuzione delle misure di contenimento, è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza.
[15] I relativi procedimenti sono comunque sospesi ai sensi dell’art. 103 (Sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi ed effetti degli atti amministrativi in scadenza) del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.