Circ. n. 15/2020

Con decreto legislativo 9 giugno 2020, n. 47 (in Allegato 1) è stato completato il recepimento della direttiva (UE) 2018/410 che modifica la direttiva 2003/87/CE, in materia di Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas ad effetto serra (sistema ETS).

In particolare, in estrema sintesi, si ricorda come il Sistema per lo scambio delle quote di emissione dell'Unione Europea (EU ETS) - istituito nel 2005 ed attivo in 31 Paesi - sia uno dei principali strumenti su cui si fonda la politica dell'UE per contrastare i cambiamenti climatici e uno strumento essenziale per ridurre in maniera economicamente efficiente le emissioni di gas a effetto serra (GHG).

L’EU ETS opera secondo il principio del “Cap and Trade”: è fissato un tetto massimo complessivo alle emissioni consentite sul territorio europeo nei settori interessati (cap) cui corrisponde un equivalente numero “quote” (1 ton di CO₂ eq. = 1 quota) che possono essere acquistate/vendute su un apposito mercato (trade).  Viene quindi fissato un tetto o limite che stabilisce la quantità massima che può essere emessa dagli impianti che rientrano nel sistema. Entro questo limite, le imprese possono acquistare o vendere quote in base alle loro esigenze. Le quote rappresentano la valuta centrale del sistema: una quota dà al suo titolare il diritto di emettere una tonnellata di CO₂ o l’ammontare equivalente di un altro GHG. Una volta l’anno, tutte le imprese che partecipano all’UE ETS devono restituire una quota di emissione per ogni tonnellata di CO₂ eq emessa. Un numero limitato di quote di emissione viene assegnato a titolo gratuito ad alcune imprese sulla base di regole armonizzate di assegnazione applicate in tutta Europa. Le imprese che non ricevono quote di emissione a titolo gratuito o in cui le quote ricevute non sono sufficienti a coprire le emissioni prodotte devono acquistare le quote di emissione all’asta o da altre imprese. Viceversa, chi ha quote di emissioni in eccesso rispetto alle emissioni prodotte, può venderle. Se una società non adempie agli obblighi di conformità (Compliance), sono applicate sanzioni.

Le imprese che incontrano difficoltà nel coprire le emissioni prodotte possono scegliere tra diverse opzioni:

• adottare misure per ridurre le proprie emissioni, investendo in tecnologie più efficienti e a basso rilascio di CO₂;

• acquistare le quote necessarie e/o i crediti internazionali (ERU/CER) derivanti da progetti di Sviluppo Pulito (CDM) o di Applicazione Congiunta (JI) istituiti nell’ambito del Protocollo di Kyoto;

• usare una combinazione delle due opzioni precedenti.

  Questa flessibilità garantisce che le emissioni siano ridotte nel modo economicamente più conveniente.

  Il sistema EU ETS, a partire dalla sua introduzione, ha subito numerosi cambiamenti ed è stato suddiviso in distinti periodi di trading, noti come “fasi”:

• fase 1: anni 2005-2007

• fase 2: anni 2008-2012

• fase 3: anni 2013-2020

• fase 4: anni 2021-2030

  L’attuale fase dell’EU ETS (la terza) è iniziata nel 2013 e terminerà nel 2020.

  La direttiva UE 2018/410 oggetto del recepimento in analisi è, quindi, destinata a regolare il funzionamento dell'EU-ETS nel periodo 2021-2030 (c.d. fase 4 dell'EU ETS) in linea con il quadro delle politiche per il clima e l’energia per il 2030 e si incentra sui seguenti aspetti:

• rafforzare l’EU-ETS come stimolo agli investimenti, aumentando il tasso di riduzione delle emissioni al 2,2% annuo a partire dal 2021;

• rafforzare la riserva stabilizzatrice del mercato (il meccanismo istituito dall’UE nel 2015 per ridurre l’eccedenza di quote di emissioni nel mercato del carbonio e migliorare la resilienza dell’EU ETS agli shock futuri);

• proseguire con l’assegnazione gratuita di quote a garanzia della competitività internazionale dei settori industriali esposti al rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio (carbon leakage), garantendo al tempo stesso che le regole per determinare l’assegnazione gratuita siano mirate e riflettano il progresso tecnologico;

• aiutare l’industria ed il settore energetico a rispondere alle sfide dell’innovazione e degli investimenti richiesti dalla transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio attraverso vari meccanismi di finanziamento.

  La direttiva introduce una serie di novità, tra le quali merita soprattutto ricordare:

• l'innalzamento del cd. "fattore di riduzione lineare", al fine di determinare una riduzione annuale del volume totale di emissioni del 2,2% (rispetto al livello di 1,74% fissato per il periodo 2013-2020) vale a dire del fattore che determina il ritmo di riduzione delle emissioni nell’ambito del sistema EU ETS;

• la riscrittura delle modalità di assegnazione gratuita delle quote ed il raddoppio temporaneo (fino al 2023) del numero di quote da immettere nella riserva stabilizzatrice del mercato;

• la modifica delle regole per gli impianti "nuovi entranti" e per la concessione di finanziamenti da parte dell'UE.

  In considerazione della particolare complessità della materia, nel rinviare alla lettura del dossier di approfondimento specifico trasmesso il 30 marzo 2020 con la circolare n.3/2020 del Servizio Ambiente ed Energia (che, a partire dagli impegni assunti in materia climatica a livello internazionale, analizza la disciplina comunitaria e nazionale di riferimento, alcune pronunce della Corte di giustizia ed il dettaglio del decreto, mentre era in corso di definizione – in Allegato 2), si riportano di seguito gli elementi di analisi del nuovo decreto, così come definitivamente approvato, rilevando come non si registrino modifiche sostanziali rispetto all’Atto Governo sottoposto a parere parlamentare a marzo e già oggetto della circolare n.3/2020 cit.

   

  ANALISI DEL DECRETO LEGISLATIVO N.47/2020

  Il provvedimento si compone di 47 articoli e 4 allegati ed opera una riscrittura completa dell'attuale disciplina dello scambio di quote di emissione di gas a effetto serra recata dal decreto legislativo 13 marzo 2013, n.30, recependo le indicazioni della nuova direttiva comunitaria ed i principi imposti dalla legge di delega (art.13 legge 4 ottobre 2019, n.117).

  Disposizioni generali - Oggetto, campo di applicazione e definizioni

  (Rif. Capo I, Artt. 1-3)

  L'articolo 1 (Oggetto) definisce l'oggetto del provvedimento in esame ed opera un mero aggiornamento dei riferimenti normativi comunitari.

  L'articolo 2 (Campo di applicazione), così come il testo vigente, definisce il campo di applicazione facendo riferimento alle categorie di attività indicate all'allegato I ed ai gas ad effetto serra elencati all'allegato II.

  Rispetto all’articolo 2 del decreto n.30 del 2013, attualmente vigente, l’esclusione degli impianti di incenerimento prevista dall’attuale articolo 2, risulta spostata nel punto 5 dell'allegato I.

  Con riferimento al campo di applicazione, l’elenco degli impianti è contenuto nell’allegato 1.

  Le uniche modifiche apportate all'allegato I, rispetto a quello vigente riguardano:

• l'inserimento, all'interno del punto 5, della disposizione finalizzata all'esclusione degli impianti di incenerimento dal campo di applicazione (attualmente nell’articolo 2 del decreto legislativo 30 del 2013);

• l'inserimento della lettera k) che prevede l'esclusione dal 1° gennaio 2013 al 31 dicembre 2030 dei voli effettuati da un operatore di trasporto aereo non commerciale che opera voli con emissioni annue totali inferiori a 1.000 tonnellate l'anno.

  Con riferimento ai gas a effetto serra inclusi nel campo di applicazione (elencati in Allegato II) non si registrano variazioni rispetto alla disciplina vigente.

  Rientrano quindi nel campo di applicazione della disciplina:

• Biossido di carbonio (CO₂)

• Metano (CH₄)

• Protossido di azoto (N₂O)

• Idrofluorocarburi (HFC)

• Perfluorocarburi (PFC)

• Esafluoro di zolfo (SF₆)

  L’articolo 3 (Definizioni) introduce come novità la definizione di "nuovo entrante" (lettera dd).

  In linea con la riscrittura operata dalla direttiva, la nuova definizione di nuovo entrante non fa più riferimento, come nel testo vigente, a coloro che hanno ottenuto un'autorizzazione ad emettere gas serra per la prima volta dopo il 30 giugno 2011 (termine introdotto dalla direttiva 2009/29/CE in relazione al funzionamento dell'EU ETS nel periodo post-2012), ma a coloro che la ottengono per la prima volta nel periodo che inizia da tre mesi prima della data di trasmissione dell'elenco quinquennale trasmesso dal Comitato alla Commissione europea ai sensi dell'articolo 25, comma 2, e termina tre mesi prima della data di trasmissione del successivo elenco quinquennale. 

  Al riguardo, l’articolo 25 prevede che il Comitato trasmetta alla Commissione europea ogni cinque anni, a partire dal 1° gennaio 2021, un elenco di impianti soggetti alle disposizioni del decreto, aggiornandolo ogni cinque anni.

  Nell’articolo sono previste casistiche ulteriori rispetto a quanto disposto in direttiva, inserendo nella nozione di “nuovo entrante”:

• l'impianto che esercita per la prima volta un'attività inclusa nel sistema comunitario o rientri nel sistema EU ETS a norma degli articoli 31-32 (che disciplinano l'esclusione di impianti di dimensioni o emissioni ridotte). Diversamente, il testo vigente fa riferimento agli impianti non previsti dalla direttiva, ma inclusi unilateralmente dal Comitato nel campo di applicazione, nonché agli ampliamenti sostanziali di impianti già inclusi;

• l'operatore aereo identificato dalla Commissione europea previa pubblicazione dell'elenco degli operatori aerei a cui è associato un nuovo codice identificativo (CRCO) e la cui attività di trasporto aereo non è in alcun modo collegata ad altro operatore aereo precedentemente individuato.

  Risulta introdotta (lettera pp) anche la definizione di "portale ETS" (non prevista dalla direttiva) che è la "piattaforma informatica che costituisce l'interfaccia telematica tra utente, gestore ovvero operatore aereo e il Comitato".

  L'art. 4, comma 8, dello schema stabilisce che il Portale ETS è lo strumento utilizzato dal Ministero dell'ambiente e dal Comitato per lo svolgimento delle rispettive attività, ai fini dell'interlocuzione con i destinatari della disciplina, da connettere con le tecnologie telematiche delle Camere di commercio.

  Sono inoltre introdotte le definizioni di "analisi del profilo di rischio" (lettera a)) e di "ispezioni" (lettera cc)), funzionali alla comprensione delle disposizioni recate dall'art. 33.

  Sono altresì introdotte alcune definizioni in materia di trasporto aereo, nonché le definizioni di "piccolo emettitore" (lett. nn)) e di "piccolissimo emettitore" (lett. oo)) con cui vengono indicati, rispettivamente, gli impianti esclusi dall'EU ETS in virtù delle norme recate, rispettivamente, dagli artt. 31 e 32 dello schema.

   

  Autorità nazionale competente 

  (Rif. Capo II, art. 4)

  L'articolo 4 riscrive la disciplina relativa al Comitato (recata dal corrispondente articolo del testo vigente del decreto legislativo n.30 del 2013). Rimangono confermati:

• il ruolo di autorità nazionale competente per l'emission trading

• l’incardinazione presso il Ministero dell'ambiente.

  Le modifiche principali introdotte si registrano nella variazione dell'assetto organizzativo:

• il Comitato diventa un organo collegiale composto da 15 membri (10 con diritto di voto e 5 con funzioni consultive) mentre il testo vigente del decreto legislativo n.30 del 2013 prevede che il Comitato è composto da un Consiglio direttivo e da una Segreteria tecnica;

• la preliminare attività istruttoria, ai fini della stesura degli atti deliberativi del Comitato relativi agli impianti fissi e agli operatori aerei, viene affidata ad una segreteria tecnica istituita nell'ambito della Direzione Generale del Ministero dell'ambiente competente per materia, composta da cinque funzionari di ruolo appartenenti alla stessa Direzione (c. 6).

  Sono inoltre inserite disposizioni (dai commi 6, 7 e 8) volte a garantire al Ministero dell'ambiente un adeguato supporto specialistico (da parte delle proprie società in house e di ISPRA e, per le attività inerenti al trasporto aereo ed i piccoli emettitori, da parte, rispettivamente, di ENAC e GSE) e l'interconnessione con le Camere di commercio.

   

  Trasporto aereo

  (Rif. Capo III, artt. 5-12)

  Il Capo III contiene disposizioni specifiche per il trasporto aereo

  L'articolo 5 disciplina l’ambito di applicazione dell'EU ETS per il trasporto aereo.

  L'articolo 6, che nella sostanza non risulta modificato rispetto a quanto previsto dal vigente art. 6 del decreto legislativo n. 30 del 2013, prevede che la messa all'asta della quantità di quote determinata con decisione della Commissione europea, ai sensi dell'articolo 3-sexies, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2003/87, è disciplinata dal regolamento unionale in materia di aste (regolamento (UE) n. 1031/2010).

  L'articolo 7 riproduce la modalità di assegnazione delle quote di emissioni a titolo gratuito agli operatori aerei amministrati dall'Italia.

  L'articolo 8 risulta corrispondente all'articolo 8 del decreto legislativo n. 30 del 2013 e disciplina le Modalità per l'assegnazione delle quote di emissioni di cui alla riserva speciale a titolo gratuito agli operatori aerei amministrati dall'Italia

  L'articolo 9 riguarda le attività svolte dell'Autorità nazionale competente in materia di assegnazione e rilascio delle quote di emissioni a titolo gratuito agli operatori aerei amministrati dall'Italia

  L'articolo 10 riscrive in modo dettagliato le attività relative ai Piani di monitoraggio delle emissioni e la loro comunicazione, previsti dall'art. 3-octies della direttiva 2003/87, di competenza del Comitato, che non investono direttamente la Commissione.

  L'articolo 11, che non presenta sostanziali modifiche in merito rispetto all'art. 11 del decreto legislativo n. 30 del 2013, introduce la specificazione, da indicarsi nella relazione da inviare alla Commissione europea, per l'applicazione del divieto operativo a carico dell'operatore aereo amministrato dall'Italia, che il mancato rispetto delle prescrizioni stabilite dal decreto deve avvenire per almeno tre anni consecutivi nell'arco di cinque anni.

  Il nuovo articolo 12 viene introdotto al fine di individuare le modalità per ottenere la chiusura di un conto di deposito di un operatore aereo.

   

  Disciplina degli impianti fissi

  (Rif. Capo IV, artt. 13-33)

  L'articolo 13 stabilisce che le disposizioni del Capo IV del decreto in esame si applicano alle procedure relative agli impianti fissi compresi nel regime EU-ETS, riproducendo nella sostanza quanto già previsto dal testo vigente dell'articolo 12 del decreto legislativo n. 30 del 2013.

  L'articolo 14, Procedure per l'inclusione unilaterale di altre attività e gas, reca disposizioni sostanzialmente identiche al testo vigente dell'articolo 37 del decreto legislativo n. 30 del 2013.

  L'articolo 15, Autorizzazione ad emettere gas ad effetto serra, analogamente a quanto previsto dal comma 1 dell'articolo 13 del decreto legislativo n. 30 del 2013) prevede che gli impianti che sono compresi nel regime EU-ETS devono acquisire la necessaria autorizzazione rilasciata dall'Autorità nazionale competente e che ciò vale anche per gli impianti inclusi unilateralmente. Il comma 3 ha carattere innovativo e precisa che l'obbligo di autorizzazione non vige per gli impianti di dimensioni ridotte (disciplinati dagli artt. 32 e 33 dello schema in esame), ai quali è rilasciata un'autorizzazione semplificata.

  Gli articoli 16-19 disciplinano la domanda, il rilascio, la modifica e la revoca dell'autorizzazione.

  L'articolo 16 precisa le modalità, i termini e la documentazione necessaria per richiedere una nuova autorizzazione, mentre l'articolo 17 definisce le condizioni e i termini per la richiesta di modifica, da parte dei gestori di impianti, di un'autorizzazione esistente. Le citate disposizioni riproducono nella sostanza il testo vigente degli articoli 14 e 16 del decreto legislativo n. 30 del 2013.

  Si segnalano alcune differenze:

• l’attuale disciplina affida al Comitato il compito di disciplinare, con apposita deliberazione, le modalità per l'invio della domanda, mentre il nuovo articolo 16 fa riferimento solo all’obbligo di invio della domanda, declinandone i contenuti nell’articolato, con maggiore dettaglio;

• risulta ridotto da 90 a 60 giorni prima della data in cui la modifica ha effetto il termine entro il quale il gestore è tenuto ad inviare la domanda di modifica (il testo vigente parla di informativa).

L'articolo 18 disciplina le modalità di rilascio e il contenuto dell'autorizzazione. Risulta eliminato l’obbligo del Comitato di riesaminare l'autorizzazione almeno ogni 5 anni.

L'articolo 19 individua i 2 casi di revoca dell'autorizzazione: la cessazione dell'attività (già contemplato nella disciplina vigente) e la revoca dell'AIA (autorizzazione ambientale integrata). In merito la relazione illustrativa sottolinea che tale secondo caso "è stato evidenziato in quanto nella pratica si è rilevata la stretta interdipendenza tra autorizzazione AIA (Direttiva 2010/75/UE) e autorizzazione ETS, come peraltro previsto dall'articolo 8 della Direttiva".

Gli articoli 20 e 21 disciplinano l'effettuazione, da parte del gestore, rispettivamente, del piano di monitoraggio delle emissioni dell'impianto (e dei suoi aggiornamenti) e del piano della metodologia di monitoraggio (e dei suoi aggiornamenti). Rispetto a tali articoli non si registrano modifiche sostanziali.

L'articolo 22 disciplina il coordinamento con le procedure di AIA prevedendo, in linea con il disposto dell'art. 8 della direttiva, che il Comitato metta in atto le opportune azioni volte ad attivare un coordinamento con le attività indicate nell'Allegato I della direttiva 2010/75/UE (sostanzialmente corrispondenti a quelle assoggettate ad AIA ed elencate nell'allegato VIII alla parte seconda del Codice ambientale di cui al D.Lgs.152/2006). Tali azioni riguardano lo scambio di informazioni e di dati informativi utili ai fini del coordinamento delle procedure per il rilascio delle autorizzazioni ad emettere gas serra. Tale disposizione riproduce, nella sostanza, quanto previsto dal testo dell'art. 18 del decreto legislativo n. 30 del 2013.

L'articolo 23 disciplina la messa all’asta delle quote, vale a dire le modalità di assegnazione onerosa delle quote di CO₂ equivalente attraverso la vendita all'asta, nonché le modalità di ripartizione dei proventi tra i vari Ministeri e le relative finalità di spesa. In proposito viene confermato quanto previsto dal testo vigente, vale a dire l'attribuzione: del 50% dei proventi complessivamente ai Ministeri dell'ambiente e dello sviluppo economico; del restante 50% al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Le uniche differenze meritevoli di nota rispetto alla normativa vigente sono rintracciabili nell'inserimento, al comma 7 (che disciplina le finalità a cui sono destinate le risorse attribuite ai Ministeri dell'ambiente e dello sviluppo economico, e che corrisponde al comma 6 dell'art. 19 del D.Lgs. 30/2013), delle seguenti misure a cui è possibile destinare quota dei proventi delle aste:

• favorire sistemi di teleriscaldamento (lett. m));

• finanziare attività a favore del clima in paesi terzi vulnerabili, tra cui l'adattamento agli impatti dei cambiamenti climatici (lett. p));

• promuovere la creazione di competenze e il ricollocamento dei lavoratori al fine di contribuire a una transizione equa verso un'economia a basse emissioni di carbonio, in particolare nelle regioni maggiormente interessate dalla transizione occupazionale, in stretto coordinamento con le parti sociali (lett. q)).

  Si fa notare che tali integrazioni recepiscono le integrazioni apportate dalla direttiva 2018/410 alla direttiva 2003/87.

  Gli articoli 24-27 disciplinano l’assegnazione ed il rilascio di quote a titolo gratuito.

   Si ricorda che l'assegnazione gratuita di quote è disciplinata sia dall'art. 10-bis della direttiva 2003/87, che dal regolamento n. 2019/331/UE "che stabilisce norme transitorie per l'insieme dell'Unione ai fini dell'armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell'articolo 10-bis della direttiva 2003/87/CE".

  L’articolo 24, comma 1 conferma, nella sostanza, quanto già previsto dall'art. 20 del decreto legislativo n. 30 del 2013, prevedendo che il Comitato determina il quantitativo annuo di quote da assegnare a titolo gratuito. Il comma 2 individua gli impianti per i quali non è possibile assegnare quote gratuite. E’ in particolare previsto che il Comitato:

  a) non assegna quote a titolo gratuito per la produzione di elettricità, fatta eccezione per l'elettricità prodotta a partire dai gas di scarico;

  b) non assegna quote a titolo gratuito agli impianti deputati alla cattura di C0₂, alle condutture per il trasporto di C0₂ o ai siti di stoccaggio di C0₂;

  c) assegna quote a titolo gratuito al teleriscaldamento e alla cogenerazione ad alto rendimento definita dalla direttiva 2012/27/UE, in caso di domanda economicamente giustificabile, rispetto alla generazione di energia termica e frigorifera. Per ogni anno successivo al 2013 le quote totali assegnate a tali impianti per la produzione di calore sono adeguate, applicando il fattore lineare di riduzione, tranne che per gli anni in cui dette assegnazioni sono adeguate in modo uniforme in conformità con le norme unionali sull'assegnazione;

  d) non assegna quote a titolo gratuito agli impianti la cui autorizzazione è stata revocata successivamente all'invio alla Commissione dell'elenco di cui all'articolo 25 e prima dell'adozione dell'assegnazione finale delle quote di emissioni a titolo gratuito;

  e) non assegna quote a titolo gratuito agli impianti per i quali la Commissione respinge l'iscrizione nell'elenco di cui all'articolo 25;

  f) non assegna quote a titolo gratuito agli impianti che hanno adottato il regime di cui agli articoli 31 e 32.

  Con riferimento a quanto disposto alla lettera c), in merito all'assegnazione di quote gratuite per il teleriscaldamento e la cogenerazione, tale disposizione risulta integrata, rispetto al testo vigente (comma 2 dell'art. 20 del decreto legislativo n. 30 del 2013), al fine di precisare che l'assegnazione a tali attività è consentita "in caso di domanda economicamente giustificabile, rispetto alla generazione di energia termica e frigorifera" e che, per ogni anno successivo al 2013, le quote totali assegnate a tali impianti per la produzione di calore sono adeguate, applicando il fattore lineare di riduzione, tranne che per gli anni in cui dette assegnazioni sono adeguate in modo uniforme in conformità con le norme unionali sull'assegnazione.

  Tali modifiche e integrazioni recepiscono quanto disposto dall’articolo 10-bis, paragrafo 4, della direttiva.

  L’elenco degli impianti che non possono beneficiare del regime di assegnazione gratuita risulta, inoltre, integrato attraverso l'inserimento di un'ulteriore categoria di impianti, vale a dire gli impianti di dimensioni (o con emissioni) ridotte che hanno adottato il regime previsto dagli articoli 31 e 32 (lettera f)).

  Ulteriori novità rispetto al testo vigente (art. 20 del decreto legislativo n.20 del 2013) sono contenute nei commi successivi.

  Il comma 3 elenca gli impianti per i quali il Comitato determina e propone alla Commissione l'assegnazione di quote gratuite. Il comma 4 dispone che il Comitato, con le modalità e le forme previste dalle relative norme unionali, determina e propone alla Commissione europea l'adeguamento dell'assegnazione di quote gratuite in caso di impianti o sottoimpianti il cui gestore abbia presentato rinuncia all'assegnazione che riguarda gli anni successivi all'anno della domanda, o in caso di cessazione dell'attività (l’attuale disciplina fa invece riferimento al caso di cessazione parziale dell'attività).   Il comma 5, recependo il paragrafo 20 dell'art. 10-bis della direttiva) prevede che il Comitato modifica la quantità di quote assegnate a titolo gratuito agli impianti per i quali si ha una variazione del livello di attività superiore al 15% (valutata sulla base della media mobile dei due anni precedenti).

  Il comma 6 dispone che gli adeguamenti previsti dai commi 3, 4 e 5 precedenti, sono effettuati con quote aggiunte o prelevate dal quantitativo di quote accantonate ai sensi dell'articolo 10-bis, paragrafo 7, della direttiva 2003/87/CE.

  Il paragrafo 5 dell'art. 10-bis della direttiva dispone, tra l'altro, che "per ogni anno in cui la somma delle assegnazioni gratuite non raggiunge la quantità massima di quote destinate a essere messe all'asta, la differenza tra le quote assegnate gratuitamente e tale quantità massima è utilizzata per evitare o limitare la riduzione delle assegnazioni gratuite per rispettare la parte di quote da mettere all'asta negli anni successivi", mentre il paragrafo 7 dispone che le quote della citata quantità massima "che non sono assegnate gratuitamente entro il 2020 sono accantonate per i nuovi entranti, unitamente a 200 milioni di quote immesse nella riserva stabilizzatrice del mercato".

  L'articolo 25 - che rappresenta una novità e recepisce l'art. 11 della direttiva - prevede la trasmissione alla Commissione europea, da parte del Comitato, ogni cinque anni, di un elenco di impianti che individua tutti gli impianti di produzione di energia elettrica, gli impianti di dimensioni ridotte che possono essere esclusi dall'EU-ETS e gli impianti inclusi unilateralmente nell'EU-ETS.

  Non viene indicato un termine per l'effettuazione della trasmissione, anche se l'art. 11, paragrafo 1, della direttiva prevede, come termine per la presentazione dell'elenco, la data del 30 settembre 2019.

  L'articolo 25 dispone altresì (al comma 6) che il Comitato delibera l'assegnazione finale delle quote assegnate a titolo gratuito a ciascuno degli impianti ricompresi in detto elenco, con l'esclusione degli impianti di dimensioni ridotte e (al comma 7) che le quote a titolo gratuito sono assegnate unicamente agli impianti ricompresi nell'elenco in questione.

  Il successivo comma 8 dispone che l'elenco è inoltre pubblicato sul sito web del Ministero dell'ambiente.

  L'articolo 26 disciplina i casi di cessazione di attività di un impianto, nonché di interruzione ed eventuale ripresa dell'attività medesima.

  Non sembrano riprodotte le norme relative alla comunicazione della cessazione parziale di attività.

  Rispetto al testo vigente si registrano alcune modifiche che riguardano i termini di invio delle comunicazioni:

• il gestore di un impianto deve comunicare al Comitato la cessazione delle attività entro 30 giorni dall'avvenuta cessazione (attualmente il termine è di 10 giorni) e, comunque, non oltre il 31 dicembre dell'anno in cui è avvenuta la cessazione (termine identico a quello vigente);

• la durata massima dell'interruzione, oltre la quale si considera cessata l'attività, può essere estesa fino ad un massimo di 24 mesi (attualmente sono 18 mesi).

  L'articolo 27 (così come previsto dalla direttiva nonché dal testo vigente dell'art. 23 del decreto legislativo n. 30 del 2013, dispone (al comma 1) che entro il 28 febbraio di ogni anno, il Comitato provvede al rilascio, per l'anno in corso, delle quote assegnate agli impianti aventi diritto, a norma dei relativi regolamenti. Lo stesso articolo disciplina (al comma 2) i casi di sospensione, da parte del Comitato, del rilascio delle quote.

  Gli articoli 28 e 29 disciplinano le Misure transitorie per i settori a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.

  In particolare, l'articolo 28 (che si limita ad aggiornare l'articolo 27 del decreto legislativo n. 30 del 2013) prevede che il Comitato determina e propone alla Commissione europea l'assegnazione di quote gratuite agli impianti compresi nella lista dei settori e sottosettori esposti ad un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio individuati con decisione delegata (UE) 2019/708.

  Al riguardo, l’articolo 10-ter della direttiva, nel disciplinare le misure di sostegno transitorie a favore di determinate industrie a elevata intensità energetica nell'eventualità di una rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, dispone, tra l'altro, che i settori e sottosettori considerati a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio sono oggetto di assegnazioni gratuite per il periodo fino al 2030 corrispondenti al 100% del quantitativo determinato a norma dell'articolo 10-bis (che reca norme comunitarie transitorie per l'armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote).

  La relazione illustrativa ricorda che "il Consiglio europeo dell'ottobre 2014 ha concluso che l'assegnazione di quote gratuite non dovrebbe terminare e che le misure attuali dovrebbero proseguire dopo il 2020 per evitare il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO₂ dovuto alle politiche sul clima, fino a quando non verranno compiuti sforzi analoghi nelle altre grandi economie" e che i settori e sottosettori a rischio "sono stati determinati dopo un lungo processo istruttorio con la decisione delegata (UE) 2019/708".

  L'articolo 29, comma 1, riproduce il testo vigente del comma 2 dell'articolo 27 del decreto legislativo n. 30 del 2013 che disciplina l'istituzione del "Fondo per la transizione energetica nel settore industriale" presso il Ministero dello sviluppo economico e il relativo funzionamento.

  Il comma 2 dell'articolo in esame ripropone il testo del comma 2 dell'art. 27 del decreto legislativo n.30 del 2013 prima della riscrittura operata dal D.L. 101/2019. Tale disposizione recepisce il paragrafo 6 dell'art. 10-bis della direttiva relativamente alle misure finanziarie a favore di settori o di sottosettori considerati esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.

  Il comma 3, in linea con il secondo comma del paragrafo 6 dell'art. 10-bis della direttiva, prevede che i Ministeri dell'ambiente, dello sviluppo economico e dell'economia e delle finanze debbano motivare l'utilizzo, per le misure finanziarie in favore dei citati settori a rischio di delocalizzazione, di più del 25% delle risorse dei proventi delle aste relative ai soggetti impianti fissi. In particolare, il secondo comma del paragrafo 6 dell'art. 10-bis della direttiva prevede che per le misure finanziarie gli Stati membri debbano cercare di utilizzare non più del 25% dei proventi della vendita all'asta di quote e che a decorrere dal 2018, per ogni anno in cui uno Stato membro utilizza più del 25% dei proventi della vendita all'asta di quote per tali finalità, occorre pubblicare una relazione esponendo i motivi che giustificano il superamento di tale percentuale.

  L'articolo 30 dispone che il Fondo per l'innovazione istituito dall'art. 10-bis, paragrafo 8, della direttiva è direttamente gestito a livello unionale e che il Comitato mette in atto le azioni di competenza volte all'attuazione delle previsioni del regolamento unionale relativo al funzionamento del fondo.

  Gli articoli 31 e 32 disciplinano l’esclusione di impianti di dimensioni (o con emissioni) ridotte (artt. 31-32).

  Segnatamente, l’esclusione (sulla base di quanto previsto dagli articoli 27 e 27-bis della direttiva), può essere:

• su richiesta del gestore interessato, con riferimento ad impianti di dimensioni ridotte, subordinata all'adozione di misure equivalenti (art. 31);

• facoltativa, con riferimento ad impianti con un livello di emissioni inferiore a 2.500 tonnellate di CO₂ equivalente o con funzionamento inferiore a 300 ore annue (art. 32).

  L'articolo 31 corrisponde, nella sostanza, all’articolo 38 del decreto legislativo n. 30 del 2013. L'articolo 32 introduce invece disposizioni innovative volte al recepimento del nuovo art. 27-bis, introdotto nel testo della direttiva 2003/87 dalla direttiva 2018/410.

  Nel testo dell'articolo 31 vi sono alcuni elementi di differenza rispetto al testo dell'art. 27 della direttiva (che non ha subito modifiche sostanziali ad opera della direttiva 2018/410). Una prima differenza riguarda le disposizioni relative agli ospedali e alle installazioni termiche che forniscono principalmente servizi a una struttura ospedaliera. Mentre la direttiva si limita a disporre che "anche gli ospedali possono essere esclusi se adottano misure equivalenti" nel recepimento è aggiunto che tale esclusione è applicata qualora anch'essi adottino le misure equivalenti, indipendentemente dal fatto che siano o meno al di sotto della soglia emissiva di 25.000 tonnellate di CO₂.

  Il comma 4 dell'art. 31 integra ulteriormente quanto previsto in direttiva, disponendo che le installazioni termiche possono essere escluse quando forniscono principalmente servizi a una struttura ospedaliera e che, in tal caso, si provvede ad applicare i criteri aggiuntivi per la loro selezione ed individuazione. Lo stesso comma dispone che una installazione termica ospedaliera può essere esclusa dal sistema ETS a condizione che, in qualsiasi anno del periodo, esporti non più del 15% del calore prodotto dall'impianto in uno stabilimento diverso da un ospedale.

  L'articolo 32, invece, recepisce fedelmente l'art. 27-bis della direttiva.

  L'articolo 33, analisi del profilo di rischio ed ispezioni prevede che il Comitato può svolgere attività ispettive (anche effettuando visite in loco) anche per determinare se un impianto fisso è conforme ai requisiti dettati dalla normativa dell'UE.

  Il concetto di "analisi del profilo di rischio" è introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera a), dello schema in esame e fa riferimento all'attività svolta ai fini della determinazione del livello di rischio di non conformità di un impianto fisso. L'articolo in esame provvede inoltre (al comma 3) ad individuare gli impianti esclusi dalle ispezioni (quelli esclusi ai sensi degli articoli 31 e 32), a prevedere una programmazione e disciplina delle stesse da parte del Comitato (comma 2), nonché a prevedere la possibilità per il Comitato di avvalersi di ISPRA, di altri enti di ricerca e della collaborazione della Guardia di finanza (commi 4 e 5). I costi relativi alle attività previste dall'articolo in esame sono posti a carico dei soggetti ispezionati.

  Le citate disposizioni hanno carattere innovativo rispetto alla normativa nazionale vigente.

   

  Disposizioni comuni per impianti fissi ed operatori aerei

  (Rif. Capo V, artt. 34 - 42)

  Come nella normativa vigente, il decreto contiene alcune disposizioni specifiche per impianti fissi e per operatori aerei ed alcune comuni. Il Capo V disciplina le norme comuni alle due tipologie di impianti.

  L'articolo 34, Sistema di registri, stabilisce che le quote rilasciate, a decorrere dal 1° gennaio 2012, siano conservate nel registro dell'Unione ai fini della gestione dei conti di deposito aperti nella sezione italiana e per l'effettuazione di attività quali l'assegnazione, la restituzione e l'annullamento delle quote medesime. ISPRA svolge funzioni di amministratore della sezione italiana del Registro dell'Unione e del registro nazionale. L’individuazione di un amministratore nazionale è espressamente prevista dall’art. 7 del regolamento 2019/1122/UE (che integra la direttiva 2003/87/CE per quanto riguarda il funzionamento del registro dell'Unione). Il registro dell'Unione è accessibile al pubblico. Qualsiasi persona può possedere quote di emissioni e di tali quote è tenuta, nel Registro, separata contabilità. Le domande di iscrizione al Registro, di trasferimento, restituzione o cancellazione delle quote devono essere presentate all'amministratore dal gestore dell'impianto o dal gestore aereo.

  Ispra, quindi, utilizza e gestisce le banche dati elettroniche standardizzate per controllare le operazioni inerenti alle quote ed attua le norme sul riconoscimento reciproco delle quote nell'ambito degli accordi finalizzati al collegamento di sistemi di scambio di quote di emissione.

  L'articolo 35, Monitoraggio e comunicazione delle emissioni, pone in capo al gestore gli obblighi di monitoraggio e di comunicazione concernenti le emissioni di gas rilasciate. Le modalità per il controllo e la comunicazione delle emissioni sono stabilite nell'Allegato III.

  L'articolo 36, Trasferimento, restituzione e cancellazione di quote di emissioni, recepisce l'articolo 12 della direttiva 2003/87/CE e definisce le modalità per il trasferimento, la restituzione e la cancellazione delle quote di emissione da parte dei gestori o degli operatori aerei. Il gestore, dal 1° gennaio 2021 ed entro il 30 aprile di ogni anno, dovrà restituire un numero di quote pari alle emissioni totali prodotte nel corso dell'anno precedente dalle attività di trasporto aereo elencate nell'allegato I o dall'impianto fisso. Il Comitato garantisce che le quote restituite siano successivamente cancellate. Le quote potranno essere trasferite sia tra persone all'interno dell'UE che tra persone all'interno dell'UE e persone nei paesi terzi. Nel secondo caso potranno essere trasferite quando sono riconosciute sulla base della procedura di cui all'articolo 25 della direttiva 2003/87CE, che disciplina la conclusione di accordi sullo scambio di quote di emissione con Paesi al di fuori dell'UE. Le quote rilasciate dal Comitato di un altro Stato membro potranno essere utilizzate ai fini dell'adempimento degli obblighi di restituzione. Ai fini della tutela dell'integrità ambientale del sistema ETS gli operatori aerei e gli altri operatori non potranno utilizzare le quote rilasciate da uno Stato membro per cui sussistono obblighi estinti per gli operatori aerei e gli altri operatori (comma 4). L'articolo prevede poi che non dovranno essere restituite le quote relative alle emissioni destinate alla cattura ed al trasporto verso impianti che beneficiano di un'autorizzazione allo stoccaggio geologico del carbonio (comma 5).

  Nel caso di chiusura della capacità di generazione di energia elettrica di un impianto a seguito di misure nazionali supplementari, la norma stabilisce che il Comitato potrà cancellare le quote dal volume d'asta totale. Tale possibilità è limitata ad un quantitativo corrispondente alle emissioni medie rilasciate dall'impianto in questione nei cinque anni precedenti alla chiusura.

  L'articolo 37, uso di crediti, traspone l'articolo 11-bis della direttiva 2003/87/ CE e prevede che, in attesa dell'entrata in vigore di un accordo internazionale sui cambiamenti climatici, i gestori degli impianti esistenti e nuovi entranti e gli operatori aerei amministrati dall'Italia possano usare i crediti internazionali CERs e ERUs per adempiere agli obblighi di restituzione per il periodo 2021-2030.

  Come  chiarito nel dossier di approfondimento allegato, i CERs e gli ERUS sono attribuiti mediante  il meccanismo di sviluppo pulito (CDM), disciplinato dall'articolo 12 del Protocollo di Kyoto, che permette alle imprese dei Paesi industrializzati con vincoli di emissione (elencati nell'Allegato I della Convenzione delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici) di investire in progetti che riducono le emissioni nei paesi in via di sviluppo e in altri paesi specificati nel Protocollo, in alternativa a riduzioni più costose delle emissioni nei loro paesi o mediante il meccanismo di applicazione congiunta (JI), disciplinato dall'articolo 6 del Protocollo di Kyoto, che permette alle imprese dei Paesi industrializzati con vincoli di emissione di ottemperare in parte all'obbligo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra finanziando progetti che riducono tali emissioni in altri paesi industrializzati ugualmente soggetti a vincoli di emissione.

  I crediti generati dai progetti sono pertanto sottratti dall'ammontare di "permessi di emissione" inizialmente assegnati al paese ospite. I CERs e gli ERUs possono essere scambiati con quote generali da operatori e operatori aerei ma fino ad un certo limite.

  L'accordo di Parigi ha istituito un nuovo meccanismo di mercato, che sarà oggetto di misure di attuazione, che dopo il 2020 si sostituirà ai due suddetti meccanismi. L'utilizzo dei crediti CERs e ERUs è soggetto al rispetto dei criteri qualitativi sanciti nell'articolo 11-bis. Il Comitato stabilirà la quantità di crediti da utilizzare, conformemente a quanto previsto dal suddetto articolo e dalle misure adottate dalla Commissione europea.

  L'articolo 38, Attività di attuazione congiunta de attività di meccanismo pulito che recepisce l'articolo 11-ter della direttiva 2003/87/CE, disciplina il ruolo del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in merito alle attività generate dai due suddetti meccanismi.

  Il Ministero dovrà provvedere affinché le condizioni di riferimento per le attività di progetto che vengono effettuate in Paesi che hanno firmato un trattato di adesione con l'UE siano pienamente conformi con l'acquis comunitario (comma 1). Nel caso di attività di applicazione congiunta (JI) nel territorio nazionale dovrà provvedere affinché non siano rilasciate ERU per le riduzioni o le limitazioni delle emissioni di gas a effetto serra ottenute nelle attività che rientrano nel campo di applicazione del decreto.

  Nel caso, inoltre, che autorizzi enti pubblici o privati a partecipare ad attività che rientrano nei due meccanismi, dovrà garantire che tale partecipazione sia coerente con tutte le linee guida, modalità e procedure adottate a norma dell'accordo di Parigi. Nel caso infine di attività di JI e CDM che prevedono la produzione di energia idroelettrica per livelli superiori a 20 MW dovrà garantire il rispetto dei criteri e delle linee guida internazionali applicabili,

  L'articolo 39, Norme armonizzate applicabili ai progetti di riduzione delle emissioni riguarda le norme armonizzate applicabili ai progetti di riduzione delle emissioni e conferisce al Comitato la possibilità di rifiutare il rilascio di quote per i progetti che riducono le emissioni sul territorio, come previsto dall'articolo 24-bis della direttiva 2003/87/CE (paragrafo 3).

  A tal fine, il Comitato valuta le richieste pervenute e verifica la conformità rispetto alle misure di attuazione adottate dalla Commissione europea.

  L'articolo 40, Validità delle quote, stabilisce che quelle rilasciate dal 1° gennaio 2013 sono valide a tempo indeterminato.

  L'articolo 41, Verifica e accreditamento, recepisce le prescrizioni in materia di verifica e accreditamento contenute nell'articolo 15 della direttiva. In particolare, prevede che i gestori e gli operatori aerei amministrati dall'Italia trasmettano al Comitato le comunicazioni effettuate a norma del decreto una volta verificate da un verificatore accreditato dal pertinente organismo nazionale designato (comma 1). L'articolo vieta a detti gestori e operatori aerei di trasferire quote di emissioni finché non sia stata riconosciuta la conformità delle comunicazioni da parte del verificatore, sulla base dei criteri definiti dall'Allegato III - che detta i principi in materia di controllo e di comunicazione - e secondo le eventuali disposizioni della Commissione europee).

  L'articolo 42 recepisce l'articolo 16 della direttiva europea e reca sanzioni.

  Il livello delle sanzioni risultante dalle modifiche proposte sembra più basso di quello stabilito dalla normativa vigente. Sulla base di quanto riportato nella relazione illustrativa, l'attenuazione delle sanzioni sarebbe dovuta al fatto che fino ad oggi un'eccessiva onerosità avrebbe indotto i destinatari a mantenere condotte antigiuridiche suscettibili di ingiunzioni piuttosto che a pagare e aprire crisi aziendali, nonché a nascondere il più possibile gli inadempimenti invece che farli emergere e regolarizzare le situazioni.

  Sulla base di tale analisi, la diversificazione tra casi di accertamenti delle violazioni effettuati d'ufficio e accertamenti su dichiarazione spontanea del trasgressore mira, secondo la relazione illustrativa, a favorire l'emersione delle irregolarità ed i ravvedimenti operosi.

  Si individua nel Comitato ETS l'autorità competente a controllare l'osservanza delle disposizioni, ad accertare eventuali violazioni, ad irrogare sanzioni e ad emettere ordinanze di ingiunzione.

  Il comma 23 prevede che si applichino le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella misura in cui esse risultino compatibili. Il comma 24, in osservanza del principio penalistico della retroattività della legge più favorevole al reo, afferma l'applicabilità della disciplina più favorevole anche in via retroattiva a tutti i procedimenti sanzionatori relativi a violazioni per le quali al momento dell'entrata in vigore non siano decorsi i termini per l'impugnazione dell'ordinanza di ingiunzione.

   

  Disposizioni Transitorie e finali 

  (Rif. Capo VI, artt. 43- 47)

  L'articolo 43 reca disposizioni concernenti la comunicazione e l'accesso alle informazioni, nonché la tutela del segreto industriale, in attuazione dell'art. 15-bis della direttiva 2003/87/UE.

  L'articolo 44 stabilisce l’obbligo del Comitato ETS di relazione annuale alla Commissione europea e ne definisce i contenuti principali.

  L'articolo 45 pone in capo all'ISPRA la realizzazione, la gestione e l'archiviazione dei dati dell'Inventario nazionale dei gas serra, nonché la raccolta dei dati di base e la realizzazione di un programma di controllo e di garanzia della qualità. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare approva, annualmente, l'Inventario e la trasmissione delle relative informazioni agli organismi nazionali della Convezione quadro sui cambiamenti climatici e del Protocollo di Kyoto.

  Inoltre, è previsto che ISPRA predisponga, aggiorni e trasmetta, con cadenza annuale, al medesimo Ministero un progetto per l'organizzazione del Sistema nazionale per la realizzazione dell'Inventario Nazionale dei gas serra, conformemente a quanto stabilito dalla decisione 19/CMP.1 della conferenza delle parti della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici.

  L'articolo 46 reca le disposizioni finanziarie demandando, tra l'altro, ad un decreto ministeriale la definizione delle tariffe versate da gestori ed operatori aerei - e delle relative modalità di versamento - a fronte delle attività di cui all'art. 4, comma 8, e all'art. 33 (si tratta delle attività connesse all'interlocuzione con i soggetti interessati mediante portale ETS nonché delle attività ispettive). Nelle more della definizione di tale decreto, continua ad applicarsi la disciplina vigente, in particolare il D.M. 25 luglio 2016, concernente "Tariffe a carico degli operatori per le attività previste dal decreto legislativo n. 30/2013 per la gestione del sistema UE-ETS".

  L'articolo 47 reca l'abrogazione del decreto legislativo n.30 del 2013, stabilendo le disposizioni, ivi elencate, che continuano ad applicarsi ai fini del completamento delle attività del sistema EU-ETS per il periodo 2013- 2020. Sono fatti salvi i provvedimenti del Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del Protocollo di Kyoto (di cui all'art. 4 del d decreto legislativo n.30 del 2013) che continua ad operare fino alla costituzione del Comitato ETS (art. 4 del decreto).

   

  Allegati (campo di applicazione, controllo e comunicazioni, criteri di verifica)

  (Rif. Allegati I, II; III; IV)

  Di seguito sono riportati il contenuto dei quattro allegati e le modifiche più rilevanti rispetto al testo vigente del decreto legislativo n.30 del 2013.

  Relativamente al confronto con gli allegati della direttiva, la relazione illustrativa di accompagnamento allo schema di decreto evidenzia che "gli allegati sono quelli della direttiva, fatta esclusione del II-bis, II-ter, che non riguardano direttamente l'Italia quale Stato membro, pertanto il IV è diventato III e il V è diventato IV".

  Non vengono invece riprodotti gli allegati VI e VII del decreto legislativo n. 30 del 2013, in quanto contenenti disposizioni di dettaglio connesse ai commi 3 e 4 dell'art. 38 che non risultano riproposte dalla nuova direttiva e, conseguentemente, dall'articolo 31 dello schema in esame.

  Con specifico riferimento ai singoli allegati, non risultano modifiche sostanziali con riferimento all’allegato I, relativo al campo di applicazione del sistema ETS, fatto salvo lo spostamento dall’articolato in allegato del riferimento agli impianti di incenerimento.

  L'Allegato II, che elenca i gas serra rientranti del campo di applicazione dello schema in esame, è sostanzialmente identico a quello previsto dal testo vigente del decreto legislativo n.30 del 2013 ed identico a quello previsto nella direttiva di riferimento.

  L’Allegato III, Monitoraggio e comunicazione delle emissioni, in analogia all'allegato IV della direttiva, accorpa, senza modifiche sostanziali, l’attuale Allegato IV del decreto legislativo n.30 (Principi per il monitoraggio delle emissioni) e l’allegato V (Elenco delle informazioni minime per la comunicazione delle emissioni).

  L’Allegato IV, Verifica delle emissioni prodotte, riproduce le disposizioni dell'attuale Allegato III aggiungendo (al punto 12) i requisiti minimi di competenza della persona responsabile della verifica (secondo quanto disposto dal punto 12 dell'allegato V della direttiva).